聚焦“推动制度、文化和主体建设，推进三次分配”，CMF中国宏观经济专题报告发布

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10月27日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第35期）于线上举行。百度APP、新浪财经、凤凰网财经、Wind、中国网、好看视频等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近五十万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“推动制度、文化和主体建设，推进三次分配”，知名经济学家毛振华、李实、曾湘泉、邓国胜、孙文凯联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员孙文凯代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕四方面内容来展开：

一、我国三次分配的背景概述；

二、我国三次分配的水平评估；

三、我国三次分配的影响因素；

四、促进三次分配的对策分析。

一、我国三次分配的背景概述

现象1：财富不平等不断提高。根据世界不平等数据库，1991-2015年中国净财富最高10%人群的财富占社会总财富的平均份额越来越高，而最低50%人群的财富占社会总财富的平均份额越来越低，财富不平等程度不断提高。根据《瑞信全球财富报告》，中国成人人均财富基尼系数处于0.7以上，这是非常高的水平。2021年，中国富人榜中前500人的总财富高达17.7万亿，高于前五大城市的GDP之和，但在2003年前500人总财富合计仅有5000亿，到现在增长了34倍，远高于GDP和人均可支配收入的增幅。此外，净资产在5000万以上的超高净值人群接近3万人，可投资资产在1000万元以上的有260多万人。富人正在变得越来越富，我们现在提出的三次分配就是要富裕人群向中低收入人群做出一些贡献，尽量缩小差距，争取共同富裕。

现象2：收入不平等程度较高。根据国家统计局和美国商务部普查局提供的数据，我国基尼系数高于美国，一直处在0.4的国际警戒线以上。根据世界银行的统计，中美收入基尼系数差别不大，均在0.4左右。收入不平等问题比较严峻，这来自城乡、地区、高低技能、资本劳动间差距。需要通过二次、三次分配，最后实现在消费和储蓄上尽可能的平等，从而实现共同富裕。这也是厉以宁老师在1991年发表的论文《论共同富裕的经济发展道路》中提出的，第一次分配靠市场，第二次分配靠政府，第三次分配靠道德。

现象3：中国转移性收入的影响相对美国较小。从中美居民基尼系数来看，中国转移性收入对收入分配的改善程度较低。为了增加与美国的可比性，我们选取CFPS数据单独计算了相对发达的北京、上海两座城市的基尼系数，选取PSID数据计算了美国的基尼系数。居民总收入包括工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入，通过比较剔除转移性收入前后居民基尼系数的变化幅度，就可以看出转移性收入对于缩小收入差距、改善收入分配的影响。结果表明，中国转移性收入使得基尼系数下降了0.009，而美国转移性收入使得基尼系数下降了0.018。在单独计算城镇居民基尼系数后，也得出了类似的结论。可以看出，我国转移性支付在缩小居民收入差距方面发挥的作用相对有限。

我们进一步分析了转移性收入细项对收入分配的调节作用。对比来看，社会保障等政府转移性支付在降低基尼系数中产生了最大的影响，远高于其他因素。此外，社会捐助对于改善收入分配的影响较小，基本没有改变基尼系数。亲友间互相经济帮助降低了中国的基尼系数，且降低的程度要大于美国。整体来看，二次分配在改善中美两国收入分配不平等方面均发挥着至关重要的作用，但三次分配作用均较小。

二、我国三次分配的水平评估

中国当前三次分配的作用是否过低？我们主要从总捐赠额、捐赠额/GDP、捐赠个人/家庭占比、捐赠额等四个方面对这一问题进行了分析评判。

依据一：中美慈善捐赠总额。《中国慈善捐助报告》数据显示，在平滑了2008年南方雪灾、汶川地震和2011年慈善丑闻事件的影响之后，中国慈善捐赠总额增速与GDP增速基本同步，到2019年捐赠总额达到了1509亿元人民币。自1980年以来，美国慈善捐赠总额增速也与GDP增速相仿，近两年美国慈善捐赠总额增速略高于GDP增速。从2007-2017年中美捐赠额比值和GDP比值来看，中国作为第二大经济体，GDP与美国相比差距不大且有相对缩小的趋势，但美国与中国捐赠额之比历年在18倍以上，可见捐赠体量差异悬殊，中国在三次分配上有较大增长空间。

依据二：中美慈善捐赠总额/GDP。历年来，美国慈善捐赠总额占GDP 2%左右，在疫情暴发后达到新的峰值2.3%。中国则处于较低水平，约0.15%。即使去掉美国宗教捐赠（占比约30%），中国也仅为美国1/10。中国捐赠总量有较大提升空间。

依据三：微观调查。国际组织CAF（慈善捐赠协会）在多个国家调查了大量样本，其中一个调查问题是“过去一个月内是否向慈善机构捐过款”，该问题的调查结果显示，中国排在倒数第十名，只有11%的人在过去一个月内向慈善机构捐过款，该比例远低于排名靠前的国家。从捐赠家庭的比例来看，2018年中国、美国参与社会捐助的家庭比例分别为23%和41%，中国低于美国较多。

依据四：捐赠额度。从捐赠额度来看，2018年中国、美国家庭平均社会捐赠数额分别为579元人民币和2590美元，两国之间差距较大。从居民转移性收入结构来看，政府社会保障是最重要的二次分配转移性收入来源，将社会捐赠和亲友捐赠纳入到三次分配后，中国居民转移性收入中三次分配占比仍然低于美国。

三、我国三次分配的影响因素

从中美对比的视角来看，我国三次分配占比偏低。那么，三次分配占比是否会随着中国经济的发展而自动增加呢？数据告诉我们，如果没有相应的机制建设，慈善捐赠占GDP比重基本不会随着经济的发展而自动提高。我国三次分配占比较低，究其原因，主要可以概括为制度、主体、文化、技术等四个方面，其中文化主要影响捐赠意愿，制度、主体、技术主要影响捐赠能力。

第一，制度。从慈善相关法律发展历程来看，美国并没有单独的慈善法，其相关法律见于《税法》和其他法律条文中，历史相对悠久，从19世纪末《关税法》规定非营利的慈善组织的免税优待开始，到1990年国税局开始推行的“990表”以提高慈善透明度，美国慈善相关法律的发展已经比较成熟。中国慈善事业，相较于美国立法较晚，直到2016年3月才颁布了《中华人民共和国慈善法》。

从税收角度来看，中美两国向慈善机构捐赠对于个人和企业都可以免税。企业所得税上，中国累计至多可抵扣年度利润的36%，而美国是毛利所得的50%，优惠政策有进一步提升空间。个人所得税上，联邦税法设置了三个层次的扣除比例，即50%、30%和20%，而中国扣除比例设置单一30%，有进一步提高空间。为了刺激企业捐赠非货币资产，《美国税法典》还规定了捐赠物和捐赠过程产生活动的增值税和消费税作为成本可享受税收优惠政策，而我国慈善过程中免税项目扣除相对少，我国在相关税种的优惠规定方面仍然存在不足。

另外，美国有遗产税以及与之配套的赠与税，也有房产税，这些税种都是鼓励财富流转的，我国目前还没有遗产税和赠与税，房地产税正在推进当中。

最后，我国所得税边际税率高于美国，高薪酬较少。二次分配挤出了三次分配，也是个人捐赠相对小的一个原因。

第二，主体。企业是中国捐赠的中坚力量，而个人是美国捐赠的主要来源，美国个人捐赠额度超过70%，另外在2008-2019年，美国主要捐赠主体中遗产占到了8.7%的捐赠份额，而我国遗产捐赠非常少。近年来美国个人捐赠占比尽管有所下降，但仍然在70%左右，美国富人、基金会、普通人的参与度都很高，而中国个人捐赠参与度不高，主要是企业捐赠。

从影响个人捐赠行为的因素来看，内因主要有：（1）家庭储蓄水平，个人经济的保障（体制内工作、有住房保障）；（2）社会责任感，利他偏好、未来信心、个人权利感、个人地位感；（3）社会关系的距离感、社会网络对信任的提升作用引起的捐赠水平提高、亲近人群的风险分担；（4）个人童年经历。外因主要有：（1）社会网络中的捐赠行为、网络使用提升捐赠意愿；（2）捐赠渠道数量、慈善的商业性、慈善组织财务信息公开、基金会特征（基金会惠及人数、个人关心基金会对他人福利的提升、企业关心基金会的捐赠信息公开也即声誉作用）；（3）国家文化。在关于中国慈善捐赠的实证研究中，大部分关注的是企业捐赠的行为，发现企业的主要捐赠动机仍是集中在寻求更好的经营状态上。关注个人捐赠行为的研究主要讨论了家庭经济水平、个人心理感知与慈善组织特征的影响。

从慈善组织来看，我国在民政机关备份的慈善机构数量只有8000多个，而美国的慈善机构数量以10万为量级，中国慈善机构的数量远少于美国。慈善组织是社会组织中很重要的一部分，但是我国慈善组织数量偏少，其中一个重要的原因是登记相对严格，而美国申报成立流程简单，后续运作监管规范。

第三，文化。中国捐款主要流向教育、扶贫、医疗健康这三大领域，美国捐款主要流向宗教、教育、人类服务，中美两国在捐赠去向结构上明显不同，而捐赠去向也会反过来影响捐赠行为本身。从文化上来说，在美国的“大熔炉”文化背景下，世界各地的移民怀着对新生活的向往，在此基础上形成平等友爱互助的精神。中国传统的儒释道都强调慈善，儒家主要基于加强国家治理的角度和大一统的思想，实际上更强调国家的作用，“家国”概念使得“社会”和“私人”概念稀薄，而这一点会影响我们日常思考问题的方式。

第四，技术。互联网慈善是个人捐赠未来的新增长点。限制红十字会等传统慈善组织方式发展的重要原因是成本，包括实际捐赠和使用的成本以及信息不透明导致的成本。然而，互联网捐赠一方面会使得成本大幅降低，另一方面也有助于信息披露，从而方便公众监督。近年来，腾讯公益、阿里公益都取得了快速的发展，合计占据了互联网公益90%以上的份额。我国网络捐赠呈现出了一些独特的优点：（1）网络捐赠平台参与广泛、形式多样；（2）网络捐赠平台降低了公益机构的募款成本；（3）网络捐赠成为灾害发生后最重要的公众募款通道；（4）网络捐赠推动行业竞争、倒逼公益机构自我提升。2017年电子票据改革、2019年互联网捐赠电子票据时代的来临都为中国网络捐赠带来了新的发展机遇。

四、促进三次分配的对策分析

在促进三次分配的对策方面，首先要考虑可行性。目前我们不能对三次分配抱太大的期望，美国的数据显示，除了政府性社会保障之外，转移性支付对于缩小居民收入差距所能发挥的作用比较有限。但毫无疑问的是，我国存在增长空间，在这方面我们可以继续改进。其次，中国在制度、主体、技术、应用等方面都存在改进空间，通过这些方面的改进和扩展可以提高三次分配的额度，在一定程度上改善收入分配。促进三次分配发展的具体对策包括：

一是加强制度建设。健全遗产税与赠与税为主体的“财富转让税”，提高企业和个人扣税比例，鼓励财富转让，提高个人捐赠激励。另外，国有企业捐赠比例较低，这也是制度问题，盈利能力较强的国有企业应当发挥更大的作用。

二是完善慈善机构管理。加强对慈善机构的管理规范，减小注册难度，增大透明性监管。另外，在当前慈善基金会较少，短期难以大幅增长的情况下，慈善信托将是富人捐赠的一种重要形式，但是对慈善信托的管理还应进一步放宽，比如募捐方式还可以更灵活，税收要降低。这些都属于对慈善主体的管理过程，该规范的要规范，该放权的要放权。

三是拓宽善款流向。目前我国捐赠流向以教育、卫生、扶贫为主体，但是我们还可以继续拓宽捐赠善款流向领域，比如社会服务、文化体育、生态保护、动物保护、可持续发展等，这些会提高相应捐赠。

四是加大宣传教育。宣传的主体应该是社会组织，三次分配靠社会、靠道德，这是整个社会的事情，加强文化宣传教育有助于促进第三次分配事业的长期发展。

五是利用先进技术。我们要更好地利用当前互联网等先进技术，它是非常具有发展空间且能够促进中国慈善发展的重要推动力。

论坛第二单元，围绕“如何认识三次分配”、“如何改善收入分配”等问题，各位专家发表了精彩演讲。

清华大学公共管理学院副院长邓国胜指出，三次分配主要是指人们基于自愿的原则，通过慈善捐赠和志愿服务等方式对收入和财富进行调节。三次分配总量并不会很高，除了有一定的调节作用之外，三次分配更重要的是发挥了维护社会价值和弘扬社会爱心的作用。三次分配未来还有很大的提升空间，第一，要动员各个慈善主体更多地参与三次分配，包括企业、高收入群体与普通公众对社会的回报。第二，要注重慈善组织的发展。目前我国慈善组织培育和发展相对滞后，在慈善组织发展的数量、规模和公信力方面，我们和发达国家有非常大的差距。第三，从国际经验来看，慈善组织发展离不开慈善行业的基础设施建设，行业基础设施建设包括慈善行业数据库的建设、行业信息披露与分析平台的建设、第三方评估机构建设、慈善组织财务审计、筹款平台的建设以及慈善组织孵化器、加速器等。第四，我国直到2016年才出台了慈善法，在此后的一些法律法规才日臻完善。但从目前来看，政策还存在一定的瓶颈。第五，慈善文化的培育。我国现在正处于一种传统慈善文化和现代慈善文化交织的转型过程中，认同现代慈善理念的公众相对来说较少，一旦公众认同了现代慈善理念，捐款频率相对就会高得多，而且也更关注捐助的效果。

我国三次分配与国外相比还有很大的差距。我国三次分配是在党的领导下以共同富裕为目标、以共享价值为动力的，与基于宗教信仰的西方慈善有本质的不同。我国现代慈善事业发展处在起步期，公众参与度不高。三次分配主要还是以教育、扶贫、卫生等领域为主，而发达国家相对更加多元。一些发达国家的慈善机构不仅关注本国的三次分配，而且会更多的走向世界参与全球的公益慈善，目前我国三次分配仍然以关注国内为主。我国的三次分配资源主要来自于企业捐款。慈善捐款主要来自于每年现金流量的捐赠，而存量资产规模非常小。我国的慈善组织总体来说数量少、规模小、能力弱、公信力不强，在慈善资源的分配管理和使用上存在很多的短板，创新能力也相对滞后。 

中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华指出，三次分配是在初次分配和再分配的基础上提出来的，初次分配和再分配解决公平和效率问题，三次分配主要建立在自愿捐赠的基础之上，某种意义上是社会主义基本分配方式的一种补充，并不改变初次分配和再分配的基本框架。共同富裕的实现，不仅有赖于国家现行法规下的初次分配和再分配，也有赖于先富帮后富，三次分配的核心还是先富帮后富。三次分配和一次分配、二次分配有不一样的法律定义，一次分配和二次分配是有法律基础的，是在规范框架下进行的，可以说是强制性的，而三次分配是自愿的。党和国家把三次分配放在如此高的地位，反映了社会主义国家和共产党领导的初衷就是要实现全体人民的共同富裕。从这个意义上讲，我们要引导整个社会的价值取向。首先我们要引导富人的价值取向，引导拥有财富的人从事更多的公益事业。在这个过程中，我们也要注意到公益组织的建设是非常重要的，我们要有一系列的办法来推动这些机构的完善。我们还要完善相关法规，在社会上形成引导和鼓励的氛围，这一方面有赖于法律税收杠杆，另一方面也要依靠道德文化方面的宣传。在法规建设方面还有很多事情需要做，比如公益资产的存量、股权捐赠问题等。我们要完善与三次分配不相适应的法律法规，要能够支持三次分配走得顺、走得远、走得稳。走得稳是很重要的，我们该鼓励什么，该推动什么，都要有比较明确的方案，同时要说清楚它不是什么。现在对三次分配有很多解读，其核心是在确保一次分配、二次分配的合法性以及有效性的基础上，自愿完成三次分配，这种自愿与我们的价值观、文化理念相一致，与我们改革开放的初衷相一致，从这个意义上讲，中国的富裕阶层是能够完全理解，并且能够在党的号召下为共同富裕做出贡献的，但是我们要在理论上讲清楚，在社会思潮上要甄别和引导，在法律法规上要完善，同时在文化激励机制上也要积极引导，这样才能使这件事情更加有效和长远。

浙江大学文科资深教授，北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实指出，收入分配现在形成了基础性制度，包括初次分配、再分配和三次分配。初次分配是市场主导的，二次分配是政府主导的，三次分配是社会参与的过程。不管是初次分配、二次分配还是三次分配，都需要进一步改革，让分配制度进一步完善，从而调节收入分配，缩小收入差距。如果只看社会组织的捐赠，社会捐款到2008年达到一个最高点， 2014年以后稍微有所回升，但没有回到2008年的水平，这反映了社会慈善事业的发展严重滞后。整个社会确实有很大的需求，毕竟社会中有很多低收入人群。收入差距在扩大，财产差距也在扩大，这体现在一部分高净值人群的财产增加非常快，而且这部分人群的数量在不断增加，这些人群对三次分配和社会捐赠都有非常大的热情，关键是怎么利用他们，让他们能够更多地回报社会。我国的三次分配有需求、有供给，但是需求和供给没有很好地匹配起来，导致其没有很好地发挥作用，问题就在于制度和政策问题。共同富裕的基本理念是富裕+共享，富裕包括物质富裕、精神富裕以及生态文明富裕，共享强调的是权利均等、机会均等和结果合理分享。共同富裕更多解决的是不平衡的问题，包括缩小收入差距、城乡差距等，在一定程度上可以带来更大的市场需求，对于高收入人群和民营企业有更多的发展机会，也可以进一步增加他们回报社会的能力。政府、企业、社会组织要更加紧密的合作，协同促进三次分配。激发三次分配在收入分配调节方面的作用，主要应当着眼于：第一，培育慈善事业发展的环境与制度，建立更加完善的政策体系来激发三次分配。第二，提高低收入人群的能力和机会。现在还存在着大量的低收入人群，其中一部分是相对贫困人口。第三，政府和社会组织要结成伙伴关系，而不是竞争关系。总之，三次分配需要发挥更大的作用，而且更大的作用来自于整个社会环境的培育，来自于制度建设，来自于各种各样的配套政策等。

中国人民大学中国就业研究所所长曾湘泉指出，改革开放四十年后，中国经济高速发展后面临新的问题，我国内循环一直难以启动是因为内需不足，和收入分配有一定关系。我国收入分配差距很大。一次分配是等价交换的市场原则，二次分配是政府行政机制，三次分配是社会主导的资源分配，建立自我与他者之间的联系，本质上在于社会共同体的维系与繁荣，三次分配和一次分配、二次分配密切相关。我国三次分配存在的问题主要包括三个方面：一是意识问题，要把三次分配放到社会共同体的繁荣与维系、放到共同富裕的角度去认识。二是现在的制度建设，本质就是税收制度。中国要推进三次分配，首先要推进二次分配和一次分配，在推进过程中再通过捐赠的激励措施来引导富人。三是环境问题，特别是做公益事业的企业诚信问题特别突出，有的企业只是打着公益的旗号做盈利的买卖。所以，在这方面怎样去加强内部监管、行业自律、外部监督是现在面临的最大挑战。在推进三次分配方面，一是加强对三次分配的重要性、价值和意义的宣传工作，包括三次分配的人员表彰等。二是制度建设。三是加强行业自律、外部监督，特别是要建立慈善和公益信用体系。四是要发布慈善捐献的需求报告，让捐款流向社会真正需要的地方，流向对社会精神文化、缩小社会收入差距有帮助的地方。五是加强学术研究，比如捐赠的动机研究、信用体系国际比较经验的研究等。

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